A continuación se tratan las características de las organizaciones públicas prestadoras de servicios y que se diferencian de las organizaciones privadas, tanto en los aspectos humanos del personal como de las organizaciones productoras de bienes. Luego se muestran las características generales de la organización del sector público de salud en el Perú. Este panorama general es el que se requiere para comprender el contexto en el cual se desenvuelven las organizaciones y específicamente las organizaciones del sector público de salud, y deben ayudar a comprender mejor el contexto en el que se desarrollan los procesos de diseño de puestos y de selección de personal.
1.-ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ORGANIZACIÓN DIFERENCIADA
Los aspectos más importantes que diferencian a las organizaciones públicas de las privadas son:
No eligen su ámbito de actuación sino que ya lo tienen definido con anticipación
Gozan de ciertos privilegios y posibilidades coercitivas
El entorno de las organizaciones públicas es más complejo
Son más vulnerables a las presiones políticas que debido a su carácter electoral son de corto plazo con lo cual es difícil planificar para el mediano y largo plazo
Existen pocas presiones al interior mismo de la organización para conducirla con mayor eficiencia
Es difícil medir el rendimiento de las organizaciones dada la inexistencia de pérdidas en una cuenta de resultados como si los tienen las organizaciones privadas
El grado de visibilidad y control del sector público obliga al sometimiento a conductas de transparencia en la gestión
La gestión de recursos humanos estás condicionada siendo muy difícil, premiar la excelencia en las labores, las promociones y las separaciones de la organización.
1.1. PODER EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
El poder en las organizaciones públicas es uno de los conceptos más polémicos en las ciencias sociales, siendo la definición más simple aquella que se refiere a la relación existente entre dos partes en la cual una de ella puede obligar a la otra a hacer algo que no tenía pensado hacer. En las definiciones de poder se alude siempre a la fuerza que ejerce una de las partes para modificar la conducta de otros, y al hecho de que este es relativo al escenario específico en el cual participan las partes. (Ramió, 1999) Empleando la clasificación de Morgan (1990) el poder puede ser caracterizado.
1.2. CONFLICTOS EN LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Las organizaciones muestran subgrupos, sub organizaciones, divisiones, departamentos, etc., con conflictos entre ellos. La profundidad y frecuencia de estos conflictos proviene de la complejidad organizativa y de los grupos de personas clasificadas bajo distintos rótulos. Cuando la organización es compleja las fuentes de poder se incrementan y son mayormente de tipo informal. Los instrumentos de poder asociados con elementos racionales (persuasión y conocimiento) se asocian con organizaciones complejas.
Junto con la distribución del poder se encuentran los conflictos entre subgrupos, suborganizaciones, divisiones, departamentos; y así como las fuentes de poder se multiplican a medida que la organización se complejiza, también lo son los conflictos
Un elemento adicional que alienta el conflicto se debe a la sobrecalificación del personal, es decir cuando desempeñan labores que están por debajo de su formación académica profesional.
Así, los conflictos pueden clasificarse de acuerdo con la ubicación e identificación de la persona a una determinada categoría:
a) CONFLICTO ENTRE POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS
Se origina cuando los directivos o altos funcionarios llegan a las organizaciones impuestos por algún ente superior. Si bien tienen la fuerza del poder formal, los funcionarios o burócratas son los expertos capaces de ejercer el poder que les da el conocimiento de las reglas y del manejo de la información. Una de las expresiones de este conflicto se da cuando las decisiones adoptadas por la alta dirección no son del agrado de la burocracia, y esta paraliza, ralentiza o modifica su ejecución.
b) CONFLICTO ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES PROFESIONALES
La poca claridad en cuanto a las responsabilidades específicas que tiene asignado cada grupo ocupacional, la ausencia de correlación entre incentivos (premios y castigos) y el desempeño laboral, y la mayor importancia que se le confiere a la labor de los funcionarios de jerarquías superiores en vez de la importancia del trabajo en equipo, origina conflictos que finalmente se van a reflejar en el cumplimiento de las tareas y de los objetivos institucionales.
Conflicto entre los servicios centrales y los finalistas
La división tradicional entre áreas operativas y áreas de apoyo posee por sí misma una fuente conflicto en tanto no se concibe que, los procesos que realiza la organización para lograr sus objetivos requieran de ambas áreas y por lo tanto la división no solamente es artificial sino fútil.
La oportunidad, eficacia y eficiencia de los programas de las áreas “operativas” no sucede en tanto la gestión de los medios se convierte en un fi n por si mismo, y los procedimientos tienen preferencia a la solución de problemas.
2. ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO PRESTADORES DE SERVICIOS
Las organizaciones públicas producen distintos tipos de servicios por lo cual no debería ser difícil que se autoanalicen en su rol productor y prestador. Los servicios que se brinda desde las organizaciones públicas, ya sea puros (educativos, de salud, transporte, etc.) o peculiares (regulación, información, supervisión, etc.), requieren estar enfocados en los la las necesidades de la población como usuarios de los servicios pero también en las demandas de la población como “accionistas” del Estado.
2.1. Elementos que caracterizan la producción de los servicios
En la producción de bienes, el proceso se realiza en forma aislada del usuario o destinatario fial, y este no tiene mayor conocimiento de los elementos internos que han intervenido en la fabricación de los bienes. El usuario valora los aspectos externos a la organización: la calidad del producto, la imagen que proyecta, el precio, la política de venta y distribución.
Sin embargo, en la producción de servicios y concretamente en la producción de servicios públicos, el usuario se introduce físicamente en las “instalaciones productoras” del servicio y toma contacto con los empleados y el ambiente físico. Entonces, el usuario además de valorar los aspectos externos señalados en el párrafo anterior, también toma en cuenta las variables asociadas con el proceso de producción. Por ejemplo, en un establecimiento de salud no basta con que la atención médica de una determinada especialidad sea sobresaliente, sino que también será bien considerado el trato y cortesía del personal del establecimiento, la limpieza y orden, la buena disposición de los ambientes.
Así, se tienen cinco elementos que caracterizan y diferencia la producción de servicios
Participación del usuario en el proceso de producción y selección de la ubicación del establecimiento
La ubicación del establecimiento, así como sus dimensiones, debieran realizarse en función a criterios de tamaño de la población objetivo y frecuencia de uso para así poder aprovechar las ventajas de las economías de escala, sin embargo el principal criterio que se emplea es el de proximidad de los usuarios. Algunas veces la severidad del daño en la población influye también en la decisión de ofrecer un servicio más complejo.
SIMULTANEIDAD EN LA PRODUCCIÓN Y EN EL CONSUMO
Por definición un servicio no es almacenable, por lo cual no es posible satisfacer una demanda fluctuante mediante el uso de stocks, sino que se debe regular la demanda mediante el uso de colas o el redimensionamiento del establecimiento. Al ser perecedero el servicio, debe considerarse que si no se demanda la cantidad para la cual está proyectada la capacidad de producción entonces se habrá perdido la oportunidad de atender a más usuarios.
INTANGIBILIDAD DEL SERVICIO
Aun cuando hubiera normas que pretenden establecer parámetros de calidad en la producción de servicios, el control real se hace una vez que estos han sido producidos y consumidos, a diferencia de los bienes en cuyo caso es posible controlar la calidad antes que sean suministrados.
IMPORTANCIA DEL FACTOR HUMANO
El factor humano influye en el desarrollo del proceso de producción, afecta la obsolescencia del mismo, y determina la imagen del servicio, por lo cual es necesario tener empleados capacitados y motivados. En las empresas privadas, la falta de estos elementos determina las ventas y la sobrevivencia en el tiempo, mientras que en las organizaciones públicas son los mismos usuarios los que sufren las consecuencias
DIFICULTAD EN LA VALORACIÓN
No existen criterios homogéneos ni únicos para valorizar los servicios, sino que deben analizarse por separado.
No obstante sí es posible establecer el valor a partir del cambio producido en el usuario o beneficiario cuando recibe el servicio. Ejemplos de este tipo constituyen los índices de: esperanza de vida, AVAD (años de vida ajustados por discapacidad), tasa de fecundidad, etc.
2.2. SERVICIOS DIRECTOS E INTERMEDIOS
Al hablar de los servicios intermedios y directos se necesita precisar el contexto en el cual se está hablando de ellos, y sobre todo pensando en el beneficiario del servicio que se realiza. Sin embargo, no debe perderse de vista el hecho que toda la organización tiene como fi n el bienestar de las personas y por lo tanto la separación entre servicios directos e intermedios se realiza para cuantificar el nivel de impacto que tendrá cada proceso dentro de la organización sobre el bienestar del beneficiario.
Dentro de los servicios intermedios se puede distinguir a aquellos destinados a las personas y aquellos destinados a objetos.
Al hablar de los servicios orientados a las personas se puede mencionar al registro en los hoteles al momento de ingresar y al servicio de cocina en un hospital; mientras que en los orientados a las cosas se tiene al servicio de verificación de tarjeta de crédito y la reparación de la cocina.
Los servicios directos a su vez son los que tienen una incidencia directa en el beneficiario, y a su vez estos servicios pueden ser voluntarios o involuntarios, y de tratamiento o cambio.
2.3. ESTRATEGIAS DE GESTIÓN OPERATIVA DE LOS SERVICIOS
A diferencia de las actividades “productivas” o aquellas que transforman bienes tangibles para producir igualmente bienes tangibles, la producción de servicios carece de instrumentos específicos para controlar y mejorar la gestión; en incluso se aplican, aunque erróneamente, lecciones y modelos del sector industrial.
La gestión operativa de los servicios agrupa un conjunto de técnicas cuyos fines son mejorar la comprensión del proceso de producción de servicios, encargándose del análisis de sus operaciones, para que el ciudadano (o beneficiario de los servicios) obtenga los servicios que requiere en el menor tiempo posible y con el menor tiempo de espera. Aquí el concepto central de la gestión operativa es la capacidad o volumen de operaciones que pueden realizarse por una unidad de tiempo (por ejemplo, número de atenciones por hora), por cada procesador (número de pacientes atendidos por médico), ó por una combinación de ambos (número de pacientes atendidos por médico en una hora).
Por todo ello, el análisis de las operaciones permite estimar los requerimientos de implementación de acuerdo con la demanda de los servicios, redistribuir las cargas de producción internamente, y dentro de ciertos parámetros determinados por la disponibilidad de los recursos financieros.
2.4. Nuevos enfoques en la gestión pública
La administración pública tradicional es asociada con el concepto de burocracia: organizaciones altamente jerarquizadas en donde cada unidad tiene responsabilidades delimitadas y sus actividades están reglamentadas. Dicha caracterización se debe a que la organización burocrática fue la respuesta racional a las exigencias modernas de la efi ciencia, predictibilidad, control tecnológico, y cuantificación; sin embargo, la gran debilidad de este modelo es su escasa flexibilidad para que las organizaciones se adapten al contexto y por lo tanto de allí deviene su disfuncionalidad para abordar los problemas.
Frente a esta problemática surgen como respuesta los enfoques postburocráticos, neoempresariales, y neopúblicos.
Enfoque postburocrático
Plantea la incorporación de mecanismos de mercado y de competencia para hacer frente a los problemas de gestión inadecuada y lentitud en la capacidad de respuesta. Pretenden que las organizaciones públicas se orienten a las necesidades de su público objetivo, a buscar la calidad en el servicio, a incorporar incentivos que refuerzan o reprimen determinadas conductas, fomentar la discrecionalidad de los empleados públicos en la toma de decisiones.
La principal crítica que se la hace a este enfoque se deriva de los propios límites en los cuales opera: la organización burocrática está delimitada a un conjunto de reglas que estandariza las acciones y mecaniza las respuestas sin opción al manejo discrecional.
ENFOQUE NEOEMPRESARIAL
El objetivo de este enfoque es lograr una transformación radical en la administración pública, fortaleciendo las competencias del Gobierno (programáticas y reguladoras) de aquellas que tienen que ver con la operativización (prestación de servicios). Para ello se plantean mecanismos de descentralización, de transferencia de la gestión a las comunidades, de contratos con el sector privado, de simplificación de sus sistemas, de financiamiento a los resultados y no a los procesos, de premio a las actividades preventivas,de gestión incorporando la participación de los ciudadanos.
Las principales críticas que se le hacen a este enfoque tienen que ver con el cambio en la concepción del ciudadano, ya no como accionista político y social del Estado (contrato social) sino como cliente (contrato comercial), lo cual significa un retroceso en los derechos sociales. Así los servicios públicos pueden terminar generando efectos asimétricos en los ciudadanos, privilegiando al eficiencia a costa de excluir a grupos más desfavorecidos.
CORRIENTES NEOPÚBLICAS
Agrupa a distintas propuestas que buscan mejorar la capacidad de gestión se las organizaciones públicas a partir de la revalorización del ciudadano (diálogo permanente que legitime la política), el refuerzo de valores en los servidores públicos (incluida la eficiencia y eficacia), el enfoque en la satisfacción de los ciudadanos en el uso de los servicios públicos, el incremento en la calidad y número de los servicios públicos, delimitación de los servicios públicos que pueden ser realizados por organizaciones públicas.
Se alega de que la búsqueda de una gestión eficiente, eficaz, y flexible es incompatible con una gestión pública con criterios de igualdad, participación de los ciudadanos, y con la misma cultura de las organizaciones públicas.
En términos funcionales la organización del sector salud comprende:
La elaboración de normas para el funcionamiento del sector salud está a cargo del Ministerio de Salud
La producción de servicios de salud, tanto de recuperación como de rehabilitación se realiza en los establecimientos públicos, en los de la seguridad social, y en los privados
La promoción y protección de la salud, y la prevención de las enfermedades es dirigido desde el nivel central del MINSA, y ejecutada a través de las Gerencias y Direcciones Regionales y DISAs)
3. ORGANIZACIÓN EN EL SECTOR SALUD
El Estado reconoce que es su responsabilidad actuar efectivamente para elevar el nivel de salud de la población, en especial de las personas que no pueden hacerlo por sí mismas. Para ello el sector salud agrupa a los sistemas privados y públicos, y a su vez este último incluye a la seguridad social.
4. EL NUEVO MODELO DE GESTIÓN
El Modelo de Atención Integral de Salud (MAIS) es actualmente la forma en que se intentan operar las acciones de salud, basado en las necesidades de salud de las personas en el contexto de la familia y de la comunidad, antes que a los daños o enfermedades específicas. El MAIS se enfoca en la provisión continua y coherente de acciones dirigidas al individuo de acuerdo con sus necesidades según ciclo de vida y rol social (familia, comunidad, etc.) con la finalidad de mejorar el estado de salud para el desarrollo sostenible.
La organización de la atención y del proceso de producción de servicios es uno de los componentes del MAIS, y comprende el conjunto de sistemas, procesos y acciones que permite reordenar la oferta sanitaria para cubrir las necesidades de atención de salud en las dimensiones de persona, familia y comunidad.
La organización está estructurada en dos niveles: el Nivel Central y el Nivel Descentralizado. El Nivel Descentralizado, a su vez, tiene dos niveles, el nivel Regional (Direcciones de Salud y el nivel Local (Redes de Salud y sus Establecimientos de Salud).
El modelo de gestión debe facilitar el adecuado funcionamiento del componente de prestación; en tal sentido surgen como necesidades desde las características de este último las siguientes:
El modelo de gestión debe ser funcional al modelo de prestación.
El modelo de gestión debe responder a las necesidades y expectativas de la población.
Cada uno de los sistemas (atención básica, atención especializada, promoción de la salud y atención a la salud ambiental) exige un modelo de gestión particular que se entrecruza y complementa con los demás, existiendo algunos procesos o procedimientos compartidos.
Una característica común de los cuatro sistemas es su planeamiento y gestión descentralizada, que se da en el eje de la gestión sanitaria:
Gerencias de Salud Regional
Direcciones Regionales de Salud.
Hospitales
Redes de Servicios de Salud.
El modelo se orienta a lograr una gestión descentralizada, que le dé agilidad, flexibilidad y autonomía a los niveles regionales y locales. En la definición de los roles de cada nivel se busca la separación y especialización de funciones entre el gobierno, la prestación y la financiación.
Las características principales del modelo de gestión en el sistema de atención básica son:
La organización y el manejo descentralizado de sus recursos en las Redes y Microrredes de Salud.
La necesidad de un planeamiento descentralizado de las acciones, en función a un marco nacional y a las prioridades sanitarias regionales.
La organización de la prestación alrededor de la atención integral de los individuos, familias y comunidades.
La necesidad de sistemas de información que hagan el seguimiento de la salud integral de individuos y familias.
La incorporación de la promoción de la salud y la salud ambiental, como funciones sustantivas de las Redes de Salud, en un marco de atención integral de la salud de la población y con un carácter intersectorial.
La necesidad de articulación del trabajo de promoción de la salud con el trabajo intramural y extramural.
La incorporación del enfoque y práctica de mercadeo social de los servicios de salud en la gestión de los servicios orientados a lograr la satisfacción plena de los usuarios y a lograr relaciones duraderas y permanentes con ellos.
La necesidad de la participación ciudadana, individual y colectiva (en los planes locales y en la dirección de los establecimientos).
La organización de sistemas de soporte a la prestación que operen en el nivel de las Redes.
Las características principales del modelo de gestión en el sistema de atención especializada:
La necesidad de establecer mecanismos de articulación funcional para los procesos de referencia entre las redes y el sistema hospitalario.
La necesidad de establecer mecanismos de regulación de sus carteras de servicios y de asignación de usuarios a los hospitales.
No hay comentarios:
Publicar un comentario